本文节选自《中国科学院院刊》年第7期
专题：“十四五”规划的区域战略与空间治理
《新时代下东北地区高质量发展的战略路径研究》
王成金*李绪茂谢永顺陈沛然徐勇
1中国科学院地理科学与资源研究所
2中国科学院大学资源与环境学院
在我国，以资源要素为载体的老工业基地，曾是国家完整工业体系的基石和区域经济发展的重要支撑。但长期以来形成的路径发展依赖和制度锁定，制约和阻碍了其可持续发展。因此，调整改造、振兴转型成为当前及未来一段时期老工业基地发展的重心。
老工业基地的振兴发展是一项长期的、综合的任务，且具有阶段性的特征。“十四五”时期，将是老工业基地振兴发展的重要战略机遇期。在国家经济增速放缓、供给侧改革、增长转型大背景下，高质量发展成为老工业基地振兴发展的新逻辑。
东北地区作为我国老工业基地振兴发展的关键地区，具有特殊的地理区位、经济地位及战略要位。
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东北地区振兴战略沿革
战略沿革
东北地区作为新中国工业的摇篮，曾是中国工业化和城市化发展的重要区域。以工业经济主导的区域发展模式，形成了东北地区长期发展的路径依赖。
改革开放以来，该地区老旧企业多而效益低，国企改革不彻底而遗留问题多，企业办社会而负担重，城市基础设施老化而环境污染重，社会保障不完善而资金缺口大。这导致东北地区经济发展下滑，就业矛盾尖锐，居民收入下降，由此成为中国的问题区域。
区域发展作为地理学研究的永恒主题，具有明显的阶段性。20世纪90年代中期开始，为了解决区域发展问题，东北地区被纳入国家战略而实施振兴。根据各时期的突出问题和振兴政策，东北地区的振兴发展大致分为4个阶段。
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第一阶段：—年
“试点、局部、国企”
以试点探索为主，在局部地区推行调整改造，重点围绕国有企业实施改革。
年，中国决定将辽宁作为“九五”时期老工业基地调整改造的试点；年，《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的出台标志着老工业基地振兴成为中国发展全局的重大问题；年，十六大报告提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，东北地区的振兴发展上升为国家战略。
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第二阶段：—年
“推行、全域、国企”
振兴发展覆盖东北地区，以问题为导向，聚焦突出矛盾，以国企改革为主推动振兴发展，以摆脱困境，扭转区域发展态势。
年中国颁布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。年国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立，这标志着东北地区振兴战略全面启动。中央政府先后实施了一系列振兴政策，相关部委相继出台了配套政策。该阶段，振兴项目较多，政策力度较大，是东北地区发展的“黄金十年”。
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第三阶段：—年
“全域、全面、应急”
振兴发展覆盖全域，涉及各部门、各领域，以应急扭转经济下滑和解决“新东北现象”为主，振兴主题是改善环境、增强内生动力、培育新动能。
该阶段的振兴政策包括《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》等。
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第四阶段：年——
“综合、高质、协调”
振兴发展强调强调综合性，推进经济、社会、文化、生态等多方面的高质量发展，以实现人文与自然的协调和可持续发展。
振兴经验
年至今，东北振兴战略已实施了25年时间，总结其主要政策与做法，可形成如下经验。
1.体制机制创新为关键。体制机制创新是实施振兴战略的首要任务，以国企改革为重点，健全法人治理结构，发展多种所有制经济。
2.产业结构调整为主攻方向。发挥工业基础、资源和人才等优势，通过技术改造和自主创新促进工业结构优化升级，振兴基础原材料产业和装备制造业，培育高新技术产业。
3.保障改善民生为根本目的。把解决居民最直接、最现实的利益问题放在突出位置，多渠道扶持失业人员再就业，完善社会保障体系，开展棚户区改造。各级政府改造棚户区超过2.9亿平方米。
4.统筹推进与重点突破相结合。既注重振兴任务的总体部署与工作整体的推进，又紧抓体制机制创新、历史遗留问题、产业结构优化等主要矛盾，兼顾区域经济社会协调发展。
5.城市群引领与困难地区扶持“两手抓”。振兴战略坚持“两手抓”：“一手”抓城市群的创新引领发展，“一手”抓资源枯竭城市、生态退化地区等困难型地区的振兴发展，解决突出矛盾和问题。
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东北地区突出问题
营商环境与资源外流
营商环境
在自然条件受限的条件下，营商环境对区域经济发展仍具有显著的影响。与沿海地区相比，营商环境是东北地区发展的短板。
1.在处理政府与市场之间的关系问题上，东北地区没有更好地发挥政府的作用。简政放权不到位，实质性权力没有放，行政效率低。政府信用体系不健全，个别部门“错位”“越位”“缺位”问题较重。政府性基金收费种类多，准政府经营性服务收费乱象依然存在，电力、供暖等价格高，企业发展成本高。
2.东北地区错失了新一轮基础设施建设的发展机遇。年仍有48.4%的地级政区未连通高铁。国省道技术偏低，农牧灌溉工程等基础设施老化失修失管现象严重，邮电通讯设施网络不完善。
资源外流
区域发展环境较差促使资源外流，削弱了东北地区的内生发展动力。
1.因就业机会少、收入低等原因，东北地区长期存在人口外流问题。年，东北三省人口净迁出约35万人。外流人口以高知高技的年轻人及中青年劳动力为主，非农人口达43%。这促使东北地区缺少必要的产业工人和创新型的后备人才。
2.20世纪末以来，东北地区大量民营资本甚至国有资本不断外流。本地投资则以金融和矿业为主，较少涉及研发、生产项目。排除规模标准调整因素外，东北规上企业数量在年以后出现急速缩减，尽管第三产业比重出现增加，但实际上许多服务型企业、民营企业注册南迁至深圳和珠海等地区（图2）。
图2—年我国东北地区产业结构与规上企业比重演变
数据来源：中国城市统计年鉴与省统计年鉴
产业发展与创新驱动
产业发展
产业结构与区域经济效益、空间生产效率密切相关。东北产业发展呈现传统产业优势衰弱、新兴产业发展不足、民营经济不强的特点。
1.长期以来，东北地区以采选、钢铁、石化、能源等原材料产业为主。因技术装备陈旧、工艺老化、科技含量低，这些产业的优势逐步丧失，导致相关行业资产比重逐渐下降（表1）；原本最具优势的装备制造领域，工程机械、机床及冶金等通用设备企业的效益下滑，亏损额持续增加，年企业资产负债率达到54.9%，部分企业长期亏损。
表1—年我国东北地区主要行业的资产比重变化
数据来源：中国城市统计年鉴与省统计年鉴
2.新兴产业发展慢，规模优势不明显。年，辽宁战略性新兴产业增速与全国平均水平持平，吉林增速为7.7%，低于全国平均水平3.3个百分点，黑龙江增速更低，哈尔滨仅为1.3%。
3.民营经济不发达。年企业数量比重为48.03%，但产值比重仅为18.15%。民营经济多为国有企业配套，独立发展能力较差，成规模、成建制、有竞争力的大中型企业极少。
创新驱动
1.长期以来，东北地区的创新投入不足。年东北地区万人研发（RD）人员数仅相当于全国平均水平的53.7%，企业RD人员和研发机构仅占全国的3.78%和1.1%，有RD活动的企业仅占全国的2.17%；人均RD支出不足全国平均水平1/2（表2）。
表2年我国东北地区规上工业企业主要科技研发指标
数据来源：中国城市统计年鉴与省统计年鉴
2.有限的科技资源投入决定了成果产出相对较少。年东北地区的专利申请量和有效发明专利分别占全国的2.2%和3%，万人专利授权水平和万人发明专利水平仅相当于全国平均水平的34.92%和45.56%。专利资源集中在重化工业，创新仍然聚集在传统优势产业（表2）。
3.东北地区科技创新多停留在初始阶段，本地转化率较低。中国科学院大连化学物理研究所5年实现技术转移转化合同额9.1亿元，但其中在辽宁转化的不足4%。年，东北地区外流的技术合同额为亿元，年增长到.1亿元，成果外流比例高达70%—80%。这影响了东北地区新兴产业发展与传统产业升级，创新驱动尚未成为工业发展的主引擎。
人口演变与地区差距
人口演变
人口要素作为经济社会发展的基础，其规模、结构与空间分布影响着区域消费和经济发展。
1.东北地区的人口自然增长率较低，且呈现波动式下降。近年来以负增长为主，年为?2.7‰，这使得东北地区的总人口持续下降。年总人口为万人，比年减少了98.9万人（图3）。人口减少降低了需求和供给，导致区域发展缺乏活力。
图3—年我国东北地区总人口与老龄人口变化
数据来源：中国城市统计年鉴与省统计年鉴
2.东北地区的人口老龄化突出。年以来，老龄人口先缓慢增长后下降再急剧增长，从.4万人增长到年的.1万人，所占比重从8.57%提高到11.41%（图3）。这表明东北地区的劳动力成本优势丧失，社会保障压力增大。社保支出成为各级财政的巨大负担，年全国有7个省区社保开支入不敷出，东北三省均在其列。
地区差异
东北地区是我国最早推进城市化且水平较高的地区，但城市发展的虹吸效应与极化发展使得城市之间存在巨大差异，这影响了东北国土开发格局。
1.区域资源过度集中在中心城市，包括经济产业、政治资源、扶持政策等各方面。尤其是许多重大政策、重大工程均赋予了沈阳、大连、长春和哈尔滨。这4个城市集中了东北地区45.2%的经济总量、1/3的规上企业、62.69%的高校资源（表3）。
表3年我国东北地区四大中心城市的主要指标比重
数据来源：中国城市统计年鉴与省统计年鉴
2.中小城市发展基础薄弱，拥有的工业、科教、人才等资源较少，发展活力较低。计划经济时期曾依附于中心城市的经济网络和少数国有集体企业，在改制过程中经济断裂和倒闭，经济实体不断减少；资金、人才等也因交通改善而被邻近大城市所虹吸。
3.东北地区存在大量特殊类型地区。具体包括边境地区、资源枯竭地区、生态退化地区、相对贫困地区、少数民族地区等。这些地区面临着不同程度的发展困境，并成为东北发展的短板地区。
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东北地区振兴理念
新形势与新要求
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新形势
21世纪以来，国内外发展环境的巨变对东北地区的未来发展产生了重要影响。
1.软环境日益成为区域发展的竞争优势。近年来，中国开始
