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文章收录于“中国工程咨询”杂志

年第10期

作者：济邦国际，高级经理卢晶峰

前言

公私合营(PPP)模式作为发展基础设施建设与公共服务的重要路径，在国内外基建市场扮演重要角色。我国自上世纪80年代开始尝试发展，至今已有四十载，对我国基础设施建设和公共服务起到了促进作用。与此同时，在国际市场上，与我国相邻的东南亚地区，尤其是中低收入国家，近年来随着其经济的高速发展，基建市场势头强劲，处于发展黄金期。但债台高筑，贷款额度受限及市场透明度低等问题也成为制约这些地区发展的瓶颈。一些东南亚地区中低收入国家先后在亚洲开发银行等多边机构的援助下建立公私合营的法制体系，标准化操作流程，以突破发展瓶颈。本文将以亚开行援助建立PPP体系的东南亚中低收入国家为例，介绍国际新兴经济体公私合营项目操作流程并进行分析，提出建议。

二、PPP项目流程概览

根据国际上新兴经济体现行PPP操作流程以及参考多边机构等文献，整理如下PPP操作流程。需要进一步说明的是各阶段的划分及定义并无统一标准，在不同国家及地区的表现形式不同。

（一）第一阶段：项目识别、筛选

本阶段目的在于满足公共服务需求，选择合理的解决方案以及预评估项目作为潜在PPP项目的合理性，避免浪费资源用于不必要的完整评估（主要包括可行性研究等）及准备不值得的项目上。

在此阶段，在符合国家发展规划整体框架下，针对具体公共服务缺口或不足问题选择合适的解决方案，例如解决城市交通拥堵，包括道路网升级改造、地铁、轻轨以及保存现状等多个方案；对项目进行经济评价，确定项目优先级；从项目清单中筛选潜在PPP项目等，具体工作包括编制项目概要（含投资匡算等基本项目信息）。在一些国家，本阶段可能需要编制预可行性研究报告。

第一阶段最终产出为项目概要、预可行性研究报告（部分国家）、PPP筛选报告，并根据筛选报告确认是否继续进行下一步，针对项目及项目采用PPP模式做完整的可行性研究分析及评估。

（二）第二阶段：项目评估、准备

本阶段目的在于评估项目及项目采用PPP模式是否可行，以便降低项目招标及执行阶段失败的风险，以及进行项目采用PPP模式的准备工作。主要工作包括编制可行性研究报告，其中包括技术可行性、社会环境影响评估、经济可行性、财务及商业可行性（包括可融资性），可承受能力分析（部分国家独立于可行性研究报告），物有所值评价，其中，定性评价可提前至项目识别、筛选阶段；定量评价，PPP交易结构初步设计以及开展市场测试。

本阶段最核心产出为FeasibilityStudy（可行性研究报告）,其他产出包括物有所值评价及PPP结构初步设计。其中，结构设计类似于我国的实施方案，主要内容包括交易结构、财务结构及风险评估、分配及绩效考核等。

需特别强调的是国际上可行性研究报告（以下用“FeasibilityStudy”以便于区分）与我国的可行性研究报告（以下简称“可研”）整体结构和所包含内容相似，但具体的侧重点及重要性差别较大。

具体说，我国的可研在内容上侧重分析技术可行性，且PPP项目在实操中可能由于资金有限而缺少必要的现场勘查测量等准备工作，业主提供基础的历史资料，咨询单位坐在办公室就可以完成可行性研究。FeasibilityStudy虽包含技术方案内容，但侧重于经济可行性分析，服务于投资决策。在内容的充实度或“厚度”方面，FeasibilityStudy不如我国可研丰富，但一般会在前期开展必要的调研工作以获取必要的市场数据和自然条件资料，业主只提供一个目标，其余工作需咨询机构平地起高楼，业主方对FeasibilityStudy的期望程度较高，其匹配的服务价格也远高于国内可研。

（三）第三阶段：项目结构设计完善及采购文件编制

本阶段目的在于准备最适合项目特点的PPP合同方案、选择招标方式及编制全套采购文件以优化项目的物有所值。

主要工作包括：细化上一步交易结构初步设计，尤其在财务结构、回报机制及风险分配方面，因为通常在此阶段，须对风险分析进行大量详细研究；结构设计完善后起草项目合同；起草项目采购文件。

本阶段最终产出为项目全套采购文件，具体根据不同国家相关采购法会存在一定差别。

（四）第四阶段：项目采购

本阶段的目的是在合法合规的前提下，选择最优的社会资本方。

主要工作包括：发起招标直至签约或到融资关闭，具体招标流程根据不同国家相关采购法要求而定。需特别强调的是国际上的新兴经济体，尤其是中低收入国家及地区，往往针对社会资本方发起项目，专门制定一套采购流程与传统采购流程并列，这从一个侧面反映了社会资本方发起项目在国际市场上中低收入国家的地位及重要程度。

本阶段最终产出为政府方与中选社会资本签约。

（五）合同管理阶段

项目签约后，进入履约管理阶段，具体包括建设期履约管理、运营期履约管理直至项目移交。

三、案例分析

（一）菲律宾PPP项目流程

菲律宾PPP项目完整的流程包括开发、批复、竞争（采购）及合作（执行和监管）四个阶段。各阶段主要内容如下：

项目开发阶段包括项目识别、准备及结构设计三个方面。其中，项目识别是根据实施机构层级划分国家级项目及地方政府项目，国家级项目识别从已批复中央投资计划中筛选；地方政府项目从地方投资计划中筛选出潜在PPP项目。筛选的项目在中央PPP中心协助下编写项目概念说明上报审批机构评估，通过评估进入PPP优先项目清单；纳入PPP优先项目清单后，即进入项目准备环节，项目实施机构开展项目可行性研究、物有所值分析、PPP结构设计及市场测试活动。

需特别指出的是，各地方政府如何从地方投资清单中筛选PPP项目及优先级排序，无统一流程及标准。各地方政府遵从自己的一套流程办法，中央PPP主管部门没有适度参与其中。

项目批复阶段，根据项目所属政府层级及项目规模、重要性不同，批复主体也不同。层级上划分国家项目与地方项目，其中，国家项目费用不超过3亿菲律宾比索的项目，应提交投资协调委员会（ICC）批准；超过3亿菲律宾比索的项目以及非竞争的谈判项目，应根据ICC的建议提交给国家经济发展局（NEDA）董事会批准。对于地方项目，超过2亿菲律宾比索的项目也应提交ICC批准，2亿菲律宾比索之下的项目则根据规模提交不同层级的发展委员会批复。另外，对于所有的BOO项目以及其他未经法律定义的运作方式（具体指未经菲律宾号法案约定的PPP模式[2]）的PPP项目，需经总统特批。需要说明的是，此处的项目批复仅指项目最终批复采购，并不意味着项目仅在此阶段才需审核批复，审核批复可以说贯穿整个项目流程，任何一个阶段的审核不通过项目就可能终止不再继续进行下一步工作，如项目可行性研究发现项目条件不成熟则可能终止。

项目竞争/采购阶段,编制全套招标文件、组建招标委员会及开展采购。采购根据项目发起方不同，执行不同的采购流程，政府方发起项目招标流程具体可分两阶段招标与单阶段招标，社会资本方发起项目采用瑞士挑战模式招标。瑞士挑战模式是一种公共采购形式，在社会资本方发起项目中，政府机构对外发布招标并邀请其他各方参与竞争，同时给予最初的项目发起社会资本方（以下简称原始发起方）一定优先权或补贴等特殊照顾，具体照顾形式在不同的国家地区也不同.如菲律宾采取优先匹配权，即原始发起方在政府公布符合条件的最低报价方案后可选择同意此报价以获得项目(即额外享受一次改价并优先中标机会)，如放弃，则依照流程，其他社会资本方可能中标，其他照顾形式还包括向原始发起方给予未中标补贴或价格评分优惠条件等。

项目合作阶段，或者根据政府方工作职责称之为履约管理阶段，具体包括建设期履约管理、运营期履约管理直至项目运营到期移交给政府。

（二）东南亚地区其他中低收入国家情况

在东南亚地区的其他中低收入国家中，除菲律宾这类PPP相关法制健全的国家外，其他国家如柬埔寨、老挝也在亚洲开发银行等多边机构协助下完善相关法制建设。根据其目前未批复草案显示，其流程与上述菲律宾流程高度相似。而缅甸的PPP模式发展程度相对落后，尚未形成如上述柬埔寨待批草案，但根据其官方相关部门学术交流的文件显示，大量引用菲律宾PPP法律体系框架及流程，笔者猜测缅甸未来PPP体系建设参考此套模式可能性较大。

四、特点及分析

（一）操作流程与项目投资决策紧密结合

国际上新兴经济体的PPP项目操作流程与项目投资决策紧密结合。虽然在识别筛选项目时，从已批复项目清单中筛选，但细究发现，承担投资决策的可行性研究设置在后续准备阶段实施，即项目清单中的项目没有经过投资决策论证，需要结合是否适合采用PPP模式同时论证。

究其原因，笔者认为最主要的原因在于欠发达地区财力有限，选择PPP模式更看重的是其融资属性，如果不做PPP，没有资金支持项目将无法推进，因此项目是否投资与是否采用PPP模式紧密相关，两者同时决策；而反观发达国家及地区，选择PPP更看重的是其带来的高质量运营管理水平，所以对项目投资与是否采用PPP模式分开决策，先确定投资某一项目，然后选择合适的实施模式。而我国处于两者之间，两种情况并存。

（二）PPP项目前期准备工作成本高、耗时长

PPP项目流程包含项目投资决策环节，其中，核心的产出为可行性研究报告，而根据上文可知，国际上可行性研究报告所需投入的时间、人力及资金等成本较高。据笔者在与东南亚东道国PPP中心的沟通中了解到，一个项目识别阶段的预可行性研究报告预算大概在数十万美金，项目准备阶段完整版的可行性研究报告预算一般在百万美金规模。在资金充足且按时到位等一切顺利的情况下，完整的准备阶段工作（不含识别、采购咨询机构及采购社会资本阶段）也需要安排3-6个月，再考虑到采购环节（含咨询机构采购）的时间资金成本，整个过程可谓耗时费力。

究其原因，笔者认为主要有两方面原因。一方面欠发达国家尤其是中低收入地区场地基础资料较少，而相对的较发达地区基础资料较为充足。例如，东南亚某个中低收入国家某项目预算编制过程中涉及地形测量，但由于政府方资金预算有限，经协商改为非核心地区购买地形图，期望直接购买到1:1万的地形图以科学压缩预算，几经周转，了解到当地最精确的是军方所用的1:10万地形图，远低于预期。另一方面，欠发达国家的PPP相关顶层制度设计往往由国际多边机构援助完成，多边机构聘请的国际咨询机构，其设计的流程规范往往高标准、严要求，参照国际先进经验，非常注重前期的论证，稳扎稳打，讲究有限资源优先用在最优项目上，避免低效基建投资，其整套逻辑堪称完美，笔者深感值得我国引进学习，但也存在流程冗长，费时费力难以在短期内解决实际需求的问题。同时，由于国际大牌咨询机构通过国际多边机构以及发达国家援助资金绑定等方式抢先进入欠发达国家占据市场，其咨询服务价格昂贵，直接导致项目前期准备资金成本居高不下，间接导致项目启动成本高，难以筛选及准备充足的项目。

（三）中央PPP主管部门管控能力较弱

除了上文提到的菲律宾地方政府自行一套项目筛选办法外，东南亚其他欠发达国家也出现相同情况。笔者曾同柬埔寨中央PPP中心尝试沟通开发地方项目，中央PPP官员表示与地方政府沟通较少，地方政府有自己的一套识别筛选流程，建议放弃地方政府项目，优先开发中央各部委主导的国家项目。而实际上即使对中央各部委项目，PPP中心也无任何抓手，对依照流程上报PPP项目并不积极，一些欠发达国家所谓的PPP项目库项目资源屈指可数。

笔者认为主要有两方面原因，一方面如柬埔寨等欠发达地区PPP中心无实际抓手，国家目前只支持开展使用者付费项目，不提供需要财政预算支持的可行性缺口补助或是政府付费项目，甚至缺乏咨询费用的预算支持。而我国的情况与之形成鲜明对比。各级政府向PPP项目提供大量公共财政支持，同时约定项目须符合相关要求接受层层审核后纳入财政部PPP项目管理库，否则不予列支公共预算，牢牢抓住全国各层级的项目。另一方面，欠发达国家尤其在中低收入水平及以下国家和地区利用职权谋取私利情况较严重，甚至处于默认的半公开状态，而PPP项目流程往往涉及多部门流程，程序较透明，如此会伤害一些既得利益者利益，从而表现出对PPP项目消极态度，中央PPP主管部门难以获得执行部门的认可。

（四）社会资本方发起项目扮演重要角色

根据上文所述，国际上欠发达国家尤其是中低收入水平国家和地区，在设计PPP体系时，往往对社会资本方发起项目约定一套专属采购流程，并给予一定优惠条件，如优先匹配、未中标补贴等，以鼓励社会资本方发起项目。社会资本方发起项目对欠发达国家及地区基础设施与公共服务具有一定推进作用，因此值得鼓励发展。制定合理政策促进资本方发起项目发展，尤其对原始发起方的补贴优惠政策值得我国借鉴。

五、建议

（一）对东道国政府方建议

1.降低前期准备成本

按照上述PPP项目流程，项目识别阶段预可研报告及项目准备阶段可行性研究报告成本较高，间接造成识别项目难、推动难问题。建议从源头上削减前期成本，简化咨询机构采购流程，削减采购预算，缩短采购时间，甚至可考虑在前期放弃咨询机构采购传统流程，建立定期滚动咨询机构库，按照一定标准（如咨询费用方面限制）筛选机构入库，采取直接抽取咨询机构方式以缩短资金、时间成本，咨询费用来源可考虑由政府方与中标社会资本方共担或建立项目发展基金（PDF）等以最小的政府支出责任获得咨询顾问服务。

2.分阶段落实项目流程

目前，欠发达国家和地区PPP顶层制度设计往往由国际多边机构援助完成，多边机构聘请的国际咨询机构，其设计的流程规范往往高标准、严要求、参照国际先进经验，但在一定程度上存在不接地气的问题。虽然项目操作流程科学严谨，但欠发达国家行政管理能力有限，尤其是执行部门主管人员无法适应繁琐的流程，习惯援助款等直接方式，同时还有涉及到自身利益等因素，导致难以执行流程。建议分阶段落实项目流程，首先要调动相关执行部门的积极性，确保能够积极上报项目，并参与其中，进而逐渐深入到标准流程。

3.设计项目须同时站在投资人角度考虑

笔者曾接触欠发达国家多个PPP项目推介文件，东道国希望借此宣传项目，吸引投资人参与，但往往其资料显示的项目条件实在不敢恭维，难以获得投资人青睐。根据上文流程可知，在PPP项目流程中，结构设计往往在可行性研究报告之后，而可研成本高昂难以启动，推介的项目往往未经设计“素颜出镜”，想要投资人出钱又不展现项目所带来的利益，自然难以构建合作基础，资本毕竟是要逐利的。因此，笔者建议对于向外推介的项目，需要进行一定的包装后再上市，尤其须站在投资人角度考虑，纳入合适的利润点。

4.构建中央PPP主管部门对中央、地方执行部门有效抓手

基础设施等公共产品属于政府的社会服务职能，PPP项目针对的主体是基础设施，政府提供一定的财政补贴合法合理，部分欠发达国家及地区仅支持使用者付费的项目，让其自负盈亏，自然无法形成有效抓手。建议适度考虑包括财政资金支持在内的实质补贴，资金来源可以是公共财政甚至是援助款，并与中央PPP主管部门审核意见挂钩，从而形成PPP主管部门对中央、地方执行部门有效抓手，进而促进欠发达地区PPP项目高效发展。

（二）对有意发展海外市场的国内咨询机构建议

1.发展综合类咨询

国际上新兴经济体的PPP项目操作流程与项目投资决策紧密结合，项目大都较前期，而目前国内大多数PPP咨询机构其业务实质主要是交易顾问，并不具备独立完成上述工作的能力。

建议国内咨询机构发展综合类咨询，除了专业齐全规模庞大的设计院可发展全过程咨询外，目前市面上大多数咨询机构，尤其是民营机构可考虑发展投资决策阶段综合咨询，相较于以往单一的交易及相关环节，投资决策综合咨询能更好地衔接上下游工程、财务及法务等专业工作，适应国际业务发展新需求。

2.培养独立海外生存能力

中国工程企业出海已逾40年，配套的设计咨询类企业也随之开展海外工程设计咨询等业务，但这些咨询企业（如设计院）主要依靠国内总包单位获得业务机会，其业主方更多的是大型央企、国有企业，以此间接方式参与海外咨询工作。建议咨询机构另辟蹊径，主动对接东道国业主，直接承揽东道国政府方业务，培养独立海外生存能力。

3.打造对外专业团队

咨询工作的核心在于专业人才智力输出，我国是人口大国，更是人才大国，并不缺乏各类专业人才，但缺乏懂专业且能对外沟通的复合型人才，尤其对外工程咨询类人才极其稀缺。笔者建议有意发展海外市场的工程咨询机构，一方面引入海外优质的工程投融资相关专家作为团队领军人物；另一方面积极培养新生力量，最终打造一支懂专业且能对外沟通的专业团队。

参考文献

[1]NGAPPPGuidebook,Philippines.

[2]ThePhilippineAmendedBOTLawR.A.anditsRevisedImplementingRulesRegulations.

公司概况

于年6月由济邦咨询和纳睿国际在香港合资成立。

济邦国际将借助双方股东的优势资源和经验，以境外基础设施咨询、政策咨询和多边机构技术援助项目为主要业务范围，为基础设施可持续发展提供软服务输出。

业务介绍

一、交易顾问服务

-东道国政府方顾问：作为境外政府方顾问，为委托方提供全流程基建咨询服务。

-社会资本方投资人顾问：作为社会资本方（投资人/联合体）顾问，为委托方提供全流程投融资顾问服务。

-买、卖方顾问——股权、资产并购项目：作为境外标的股权/资产并购项目的买方或卖方财务顾问服务。

二、政策咨询多边机构技术援助

-提供制度建设咨询支持

-构建相关法律法规框架体系

-开展技术援助项目

-提供财务、法务、税务及工程技术等专家团队

业绩介绍

一、主要海外项目

国家重点优先工程:蒙多基里机场及产城融合开发项目

......

二、部分交易顾问项目

1.克罗地亚风电股权收购项目

2.中机巴西货运铁路PPP项目

3.乌干达KampalaJinjaExpresswayPPP项目咨询

4.加纳Accra-Tema收费公路ROT项目

......

三、部分技术援助项目

1.亚行山西职业教育发展示范项目:项目设计、尽职调查和提前采购

2.亚行凯里城东绿色公共交通枢纽PPP项目

3.亚行湖南湘西乡村振兴和特色产业发展项目

4.亚行先进再生能源技术示范项目

5.国际金融公司中国水环境规划—伙伴银行咨询服务

......

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