来源
《国家治理》周刊9月丁
作者
山东大学法学院（威海）教授张乐
当今世界，新技术、新产品、新服务层出不穷，新兴事物在极大满足人类日常需求的同时，也为个人、社会乃至国家安全带来了潜在的新兴风险，如何有效应对新兴风险成为风险治理亟需思考的新问题。新兴风险的高度不确定性、复杂性以及后果的极端性，使得传统的风险治理与应急管理面临严峻挑战，必须以风险治理转型有效应对新兴风险。
新兴风险的特征
新兴风险与传统风险相对应，是指那些在以往社会中未曾出现过的陌生风险，也可以是在新的环境条件下又重新出现的熟悉的风险，表现出新的特征、新的机制或者带来了新的后果。当今世界，基因工程与食品安全的潜在风险，抗菌素滥用导致的极具耐药性的超级细菌的出现，区域性停电触发的社会系统的混乱，以及大数据、人工智能的飞速发展对个人隐私乃至国家安全造成的威胁等，皆属于未被预料到的或不受控制的由自然或者人为因素引发的新兴风险。
从本质上讲，新兴风险就是人类现有知识和能力暂时无法有效解决或管控的风险。但是，与通常人们熟悉的地震、山洪、矿难等传统威胁不同，新兴风险除了上述风险灾害所具有的一般性特征之外，还有其更为鲜明的特点。
01
发展趋势的高度不确定性
且不论无穷尽的自然界中的未知领域，单就人类社会自身的发展而言，也充满了高度的不确定性。科学技术的发展速度让很多人感叹自己跟不上时代的步伐，无止境的创新让新技术、新产品和新服务层出不穷，这些新出现的人工事物在极大满足人类日常需求的同时，也在持续改变着人类的互动模式和整个社会的深层次结构。“摩尔定律”已经被打破，创新速度快到制度性监管来不及作出对应的改变，导致新创意、新技术、新产品和新服务存在被误用、滥用和错用的巨大风险。关于基因食品安全性的持续争论、人类基因组编辑技术的巨大应用前景及其可能存在的滥用、人工智能产品与服务全面推广所带来的利弊得失等问题还没有最终定论。针对这些新的变化与未来发展趋势，国家和社会尚缺乏深入的认识，还没有给予充分的讨论，也没有设计出可以吸纳新兴风险并有效纠错的系统规制。这让不断改善的生活实际充满了未知的、高度的不确定性。
02
作用机制的非线性叠加
当今世界，人与自然深度互嵌，对彼此的影响之深刻前所未有。而在社会内部，交通系统、能源系统、通讯系统、金融系统和服务业系统等等现代文明体系更让每一位社会成员彼此联通、相互依赖。各类人工系统相互协作、共同运转，整个社会乃至世界的发展基础都建立在这些系统的联合运作之上。其形成的复杂系统网络，具有高度的联通性和相互依赖性，可以带来高效率的生产和便捷的生活，同时也让单一系统的“安全边界”消失，各系统难以“独善其身”，可能带来极大的错误叠加与连锁反应风险。在整个网络中，某单一系统性错误一旦发生，很可能被互相连通的其他系统传导和放大，从而产生有别于简单系统的非线性错误，给整个社会带来意想不到的巨大灾难。例如，年，始于美国的“次贷危机”所引发的世界范围内的金融风险与经济衰退余威至今存在，其所触发的保守主义、民族主义冲突与危机甚至蔓延到了国际政治和国际关系领域；年，日本“3·11”大地震引发的海啸与重特大核事故所带来的灾难后果早已超出电力行业的可控范围，对日本及其周边国家地区的政治、经济和社会心理造成长期影响并难以消除，这些都是新兴风险非线性叠加机制的例证。
03
灾害后果的极端性
高度不确定性和非线性叠加的新兴风险如果没有得到有效管控，势必会带来极端的灾难性后果。负有主要风险管理职责的企业和政府，面对不断变化的风险情景，大多数时候往往固守现有的风险防范化解技术、方法和流程，而对于新技术、产品和服务流程中所包含的风险诱因、发生概率以及影响程度缺乏科学的了解和应对准备，新兴风险一旦来临，往往措手不及，造成巨大灾难。比如，年的“SARS”事件表明，传统的公共卫生防疫机制在新病毒的侵袭下毫无招架之力，致使原有的公共卫生医疗系统使用熟悉的防疫和治疗措施没有起到预想的效果。这便是新兴风险超出既有治理框架时带来的极端后果。此外，复杂系统也会引起风险的叠加与放大，产生远大于单一系统遭受冲击时的破坏性后果。如年中国南方冰冻雪灾所导致的区域性大面积交通瘫痪、能源电力供水中断等灾害后果，在春节返乡人流高峰的叠加作用下，造成了前所未有的巨大影响。
传统风险治理与应急
管理的不足
01“兵来将挡”的治理思维难以应对非线性风险挑战
长久以来，人们都习惯了用“刺激—反应”式思维处理身边乃至全球性的难题。当然，“兵来将挡，水来土掩”的因应思维多数时候确实有效，这让人们觉得自己掌握了世界变化的规律，因此总是经验性地遵循着“A的某一比例的变化会导致B的比例改变”的思路，倾向于认为只要发现了这个“秘密”就找到了万事万物的本质联系，进而自信满满地进行各种决策。殊不知，很多风险尤其是新兴风险的发生、影响，和其后果之间的关联是非线性的，即世界不光有A和B，还有C、D、E等更为复杂的非线性相互作用方式，复杂系统中的变化和影响既非固定比例也不一定彼此兼容。如果看不清这一点，不能在思维方式上彻底作出改变，那么再熟悉的线性思维也不能较好地应对非线性的风险挑战。
02
应急管理的“虹吸效应”阻碍了风险的前端治理
虽然风险治理与应急管理密切相关，但二者并不是一回事。在“风险—灾害—危机”这个连续系统中，风险治理处于前端，对灾害事故的应急位于中端。在新兴风险兴起的背景下，长期性、慢性和弥散性的风险后果较多，等到造成重大灾难需要进行应急管理的时候，为时已晚。认识到这一点很重要，而把资源和精力更多地投入到风险环节的治理上，在制度性设计、安排和实施上花心思则更加关键。应急管理是现实性的运作，有指挥、有协作、有行动，当然也有效果，这些都“看得见摸得着”，对于政府和企业来说也更容易操作、更好实现既定目标。所以，近些年来，关于应急管理体制、机制和法制的建设较为充分，效果也非常明显。然而在资源有限的情况下，应急管理的“虹吸效应”在一定程度上影响了前端风险治理的
