作者

卢晶峰-海外部高级经理

公私合营(PPP)模式作为发展基础设施建设与公共服务的重要路径，在国内外基建市场扮演着重要角色，但由于不同国家地区经济、社会发展水平、政府治理能力及执政者理念等差异，导致PPP市场成熟度发展水平相差较大。我国自上世纪80年代开始发展，几经起伏至今已40载，不可否认PPP对我国基础设施建设与公共服务的促进作用，尤其在15-16年更是达到高潮，撬动了十万亿级规模的基建投资，当然之后也曝出了一些乱象，是否能继续砥砺继续前行，还要依靠政策持续引导规范。与此同时，我们不妨看看国际市场，看看“一带一路”的重心——东南亚地区，尤其是中低等收入国家。这些国家近些年来经济发展速度在全球名列前茅，基建市场更是势头强劲步入黄金期，但债台高筑、贷款额度受限及市场透明度低等问题也成为制约这些地区发展的瓶颈，当地执政者尝试探索高效、可持续且规范有序的市场化发展新路径，以突破发展瓶颈，同时，先后在亚洲开发银行等多边机构的援助下建立公私合营的法制体系以及标准化操作流程。本文将以亚开行援助建立PPP体系的东南亚中低等收入国家为例，介绍国际新兴经济体公私合营项目操作流程、以及分享笔者的分析建议。

PPP项目流程概览

根据国际上新兴经济体现行PPP操作流程，以及参考多边机构等文献，整理PPP操作流程如下，这里需要说明的是各阶段的划分及定义并无统一标准，在不同国家及地区表现形式也不尽相同。(一)第一阶段：项目识别、筛选

本阶段目的在于满足公共服务需求，选择合理的解决方案，以及预评估项目作为潜在PPP项目的合理性，以避免浪费资源用于不必要的完整评估（主要包括可行性研究等）及准备不值得的项目。

在此阶段，在符合国家发展规划整体框架下，针对具体公共服务缺口或不足的问题选择合适的解决方案，例如解决城市交通拥堵，解决方案可包括道路网升级改造、轨道交通以及保存现状等多个方案；对项目进行经济评价，确定项目清单；从项目清单中筛选潜在PPP项目等，具体工作包括编制项目概要（含投资匡算等基本项目信息），在一些国家，本阶段可能需要编制预可行性研究报告。

这个阶段最终产出为项目概要、预可行性研究报告（部分国家）、PPP筛选报告，根据筛选报告确认是否继续进行下一步，即针对项目及项目采用PPP模式做完整的可行性研究分析及评估。

(二)第二阶段：项目评估、准备

本阶段目的在于评估项目及项目采用PPP模式是否可行，以便降低项目招标及执行阶段失败的风险，以及进行项目采用PPP模式的准备工作。

主要工作包括编制可行性研究报告，其中包括技术可行性、社会环境影响评估、经济可行性、财务及商业可行性（包括可融资性），可承受能力分析（在我们国家独立于可行性研究报告）；物有所值评价，其中定性评价可提前至项目识别、筛选阶段，本阶段着重开展定量评价；PPP结构方案初步设计；以及开展市场测试。

本阶段最核心产出为FeasibilityStudy（可行性研究报告）,其他产出包括物有所值评价及PPP结构方案初步设计，其中结构方案初步设计类似于我们国家的初步实施方案，主要内容包括交易结构、财务结构及风险评估、分配及绩效考核等。

这里需要特别强调的是国际上可行性研究报告（以下用FeasibilityStudy以便于区分）与我国的可行性研究报告（以下简称“可研”）整体结构包含内容相似，但具体的侧重点及重要性差别较大。我国的可研内容上侧重分析技术可行性，且实操中往往缺少必要的现场勘查测量等准备工作，业主提供基础的历史资料，咨询单位坐在办公室就可能完成可行性研究，就笔者曾参与的某大型PPP项目当中，曾有幸目睹可研编制单位一周不到的时间提交完整可研报告的惊人高效，价格往往低廉甚至可以打包赠送，在业主眼中可研的可批性流程意义远大于其可行性分析意义；国际上FeasibilityStudy侧重于经济可行性分析，服务于投资决策，当然也包含技术方案内容，从内容的充实程度或者说“厚度”上看不如我们的丰富，但是一般会在前期开展必要的调研工作以获取必要的市场数据和自然条件资料，业主往往只提供一个目标，剩下工作需要咨询机构平地起高楼，业主方对FeasibilityStudy的期望程度往往较高，其匹配的价格也会较高，远高于国内的可研。当然国际上FeasibilityStudy价格高昂，也导致其他问题，笔者接触到海外项目尤其是较落后地区项目基础资料严重不足，关于这一点将在后文展开分析。

(三)第三阶段：项目结构设计完善及采购文件编制

本阶段目的在于准备最适合项目特点的PPP合同方案、选择招标方式以及编制全套采购文件。

本阶段主要工作包括，细化上一步结构方案初步设计，尤其是在财务结构、回报机制及风险分配方面，因为通常在此阶段中，须对风险分析进行大量详细的研究；结构设计完善后起草项目合同；起草项目采购文件，包括RFP1及RFQ文件。

这个阶段最终产出为项目全套采购文件，包括项目合同，RFP及RFQ等，具体根据不同国家相关采购法有一定差别。

(四)第四阶段：项目采购

本阶段目的在于在合法合规的前提下选择最优的社会资本方。

本阶段主要工作包括发起招标直至签约或者到融资关闭，具体招标流程根据不同国家相关采购法要求而定。同时需要特别强调的是国际上新兴经济体尤其是中低等收入国家及地区，往往针对社会资本方发起项目专门制定一套采购流程与常规采购流程并列，侧面反映社会资本方发起项目在国际市场上中低等收入国家的地位及重要程度。

这个阶段最终产出为政府方与中选社会资本签约。

(五)第五阶段：合同管理

项目签约后，进入履约管理阶段，具体包括建设期履约管理、运营期履约管理直至项目移交。

原标题：国际新兴经济体公私合营项目操作流程概览及分析（一）

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