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作者
卢晶峰-海外部高级经理
接5/8“济邦观点国际新兴经济体公私合营项目操作流程概览及分析（一）”
案例分析
(一)菲律宾PPP项目流程菲律宾PPP项目完整的流程包括开发、批复、竞争（采购）及合作（执行和监管）四个阶段。各阶段主要内容如下：
图-.菲律宾PPP项目流程图
项目开发阶段，具体包括项目识别、准备及结构设计三个方面内容。其中项目识别根据实施机构层级划分国家级项目及地方政府级项目，国家级项目识别从已批复中央投资计划（包括PIP3及CIIP4）中筛选，地方政府级项目从地方投资计划（指PDIPs5/LDIPs6）中筛选出潜在PPP项目。筛选的在中央PPP中心协助下编写项目概念说明（ProjectConceptNote）上报审批机构评估，通过评估进入PPP优先项目清单；纳入PPP优先项目清单后，即进入项目准备环节，项目实施机构开展项目可行性研究、物有所值分析、PPP结构方案设计及市场测试活动。
需要特别指出的是，欠发达地区地方政府行政能力薄弱，中央PPP主管部门也没有适度参与其中，各地方政府从地方投资清单中筛选PPP项目及对项目进行优先级排序并无统一流程及标准，都遵从自己的一套流程办法。
项目批复阶段，根据项目所属政府层级及项目规模、重要性不同，批复主体不同。层级上划分国家项目与地方项目，其中国家项目，费用不超过3亿菲律宾比索的项目，应提交ICC7批准；超过3亿菲律宾比索的项目以及非竞争的谈判项目，应根据ICC的建议提交给NEDA8董事会批准。对于地方项目，超过亿菲律宾比索的也应提交ICC批准，亿菲律宾比索之下根据规模提交不同层级的发展委员会批复。另外，对于所有的BOO项目，以及其他未经法律定义的运作方式（具体指未经菲律宾号法案约定的PPP具体运作方式）的PPP项目，需经总统特批。需要说明的是此处的项目批复仅指项目最终批复采购，并不意味着项目仅在此阶段才需审核批复，审核批复可以说贯穿整个项目流程，任何一个阶段的审核不通过项目就可能终止不再继续进行下一步工作，如项目可行性研究发现项目条件不成熟则可能终止。
项目竞争/采购阶段,编制全套招标文件、组建招标委员会及开展采购。采购根据项目发起方不同执行不同的采购流程，政府方发起项目招标流程具体可分两阶段招标与单阶段招标；社会资本方发起项目采用瑞士挑战(SwissChallenge)9模式招标。
项目合作阶段，或者根据政府方工作职责称之为履约管理阶段，具体包括建设期履约管理、运营期履约管理直至项目运营到期移交给政府。
(二)东南亚地区其他中低等收入国家情况
东南亚地区其他中低等收入国家当中，除了如上述菲律宾这类PPP相关法律法规健全的国家外，目前该地区的柬埔寨、老挝也在亚洲开发银行等多边机构协助下开展相关法律法规建设，根据其目前未批复草案显示，其流程与上述菲律宾流程高度相似。而该地区的缅甸PPP模式发展程度相对落后，尚未成立PPP中心，也未形成如上述柬埔寨的待批草案，但缅甸自04年起就在亚洲开发银行援助下研究PPP相关法律框架，同时根据其官方相关部门学术交流的文件显示大量引用菲律宾PPP的体系框架及操作流程等，笔者猜测缅甸未来PPP体系建设参考此套模式可能性较大。
特点及分析
(一)操作流程与项目投资决策紧密结合国际上新兴经济体的PPP项目操作流程与项目投资决策紧密结合。虽然在识别筛选项目时，从已批复项目清单中筛选，但细究起来会发现，承担投资决策的可行性研究设置在后续准备阶段实施（而我国项目准备阶段核心工作是编制实施方案），即项目清单中的项目没有经过投资决策论证，需要结合是否适合采用PPP模式同时论证。
究其原因，笔者认为最主要的原因在于欠发达地区财政力量有限，选择PPP模式更看重的是其融资属性，如果不做PPP，没有资金支持项目也就无法推进，因此项目是否投资与是否采用PPP模式紧密相关，两者同时决策；而反观发达国家及地区，选择PPP更看重的是其带来的高质量运营管理水平，所以对项目投资与是否采用PPP模式分开决策，先确定投资某一项目，然后选择合适的实施模式。而我国处于两者之间，两种情况并存。
(二)PPP项目前期准备工作成本高、耗时长开展PPP项目前期准备工作成本高、耗时长。PPP项目流程包含项目投资决策环节，其中核心的产出为可行性研究报告，而根据上文可知国际上可行性研究报告所需投入的时间、人力及资金等成本较高，据笔者在东南亚地区工作了解到，一个项目识别阶段的预可行性研究报告预算大概在数十万美金，项目准备阶段完整版的可行性研究报告预算一般在百万美金规模。在资金充足且按时到位等一切顺利的情况下，完整的准备阶段工作（不含识别、采购咨询机构及采购社会资本阶段）也需要安排3-6个月，再考虑到采购环节（含咨询机构采购）的时间资金成本，整个过程可谓耗时费力。
究其原因，一方面是因为欠发达国家尤其是中低等收入地区场地基础资料较少，曾在东南亚某个中低等收入国家一个机场项目当中，项目可研阶段需要测绘地形图，但由于政府方资金预算有限经协商改为非核心地区购买地形图，期望直接购买到:万的地形图以达到合理压缩预算，几经周转了解到当地最精确的是军方所用的:0万地形图，远低于正常预期；另一方面，欠发达国家的PPP相关顶层制度设计往往由国际多边机构援助完成，多边机构聘请的国际咨询机构，其设计的流程规范往往高标准、严要求，参照国际先进经验，非常注重前期的论证，稳扎稳打，讲究有限资源优先用在最优项目上，避免低效基建投资，其整套逻辑堪称完美(笔者深感值得我们国家引进学习),但是也在一定程度上形成冗长的流程，难以在短期内解决实际需求的问题。同时，由于国际大牌咨询机构通过国际多边机构以及发达国家援助资金绑定等方式抢先进入欠发达国家，占据市场，其咨询服务价格昂贵，直接导致项目前期准备资金成本居高不下，间接导致项目启动成本高，难以筛选及准备充足的项目。
(三)中央PPP主管部门管控能力较弱中央PPP主管部门管控能力较弱。除了上文提到的菲律宾地方政府自行一套项目筛选办法外，该地区其他欠发达国家也出现相同情况，笔者曾同柬埔寨中央PPP中心尝试沟通开发地方项目，中央PPP官员表示与地方政府沟通较少，各地有自己的一套识别筛选流程，建议放弃地方政府项目，优先中央各部委主导的国家项目。而实际上就算是对中央各部委项目，PPP中心也无任何抓手，对依照流程上报PPP项目并不积极，导致一些欠发达国家所谓的PPP项目库项目资源屈指可数。
笔者分析产生此种情况主要有两个原因：
一方面如柬埔寨等欠发达地区的PPP中心一样无实际抓手。国家只支持开展使用者付费项目，不提供需要财政预算支持的可行性缺口补助更或是政府付费项目，甚至缺乏咨询费用的预算支持，反照我国，向PPP项目提供大量公共财政支持，同时约定项目须符合相关要求接受层层审核后纳入财政部PPP项目管理库，否则不予列支公共预算，牢牢抓住全国各层级的项目；
另一方面，欠发达国家尤其在中低收入水平及以下国家和地区利用职权谋取私利情况较严重，甚至处于默认的半公开状态，而PPP项目流程往往涉及多部门流转，程序相对较透明，如此会伤害一些既得利益者利益，从而表现出对PPP项目消极态度，中央PPP主管部门难以获得执行部门的认可与支持。
(四)社会资本方发起项目扮演重要角色根据上文所述，国际上欠发达国家尤其在中低收入水平及以下国家和地区，在设计PPP体系时，往往对社会资本方发起项目约定一套专属采购流程，并给予一定优惠条件，如优先匹配全、未中标补贴等，以鼓励社会资本方发起项目。社会资本方发起项目对欠发达国家及地区基础设施与公共服务起到一定的推进作用，值得鼓励政府制定合理政策以促进资本方发起项目的发展，尤其是对原始发起方的补贴优惠政策也值得我们国家借鉴。
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