大数据产业高质量发展的政策建议

王谦，李天云

（四川大学公共管理学院，成都，）[1]

摘要：数据革命推动大数据时代到来，大数据成为治国强国的科技利器，发展大数据已经成为中国的国家级战略。文章对当下中国大数据产业发展的现状和困境进行了分析，战略性地提出了中国大数据产业高质量发展的政策建议。

关键词：大数据；大数据产业；政府作用；作用机制；高质量发展

信息技术日新月异，近年来随着人工智能、物联网、云计算等信息技术的发展，数据物化和物数据化使得人机物高度融合，人类进入了大数据时代。作为国家的基础性战略资源，大数据成为治国强国的科技利器。美国、英国、新加坡、澳大利亚、韩国、日本等发达国家均出台了大数据国家战略，致力于争夺大数据产业发展的制高点。随着《促进大数据发展行动规划纲要》和《大数据产业发展规划（-年）》等系列政策文件的出台，发展大数据已经上升为中国的国家级战略。实施大数据国家战略以来，中国大数据产业发展已经取得了丰厚的成果，打造了大数据产业发展的典型——贵州样板，并在行业、企业、区域发展中呈现蓬勃发展之势。但是依然存在许多发展困境和制约因素使得大数据产业发展呈现出不平衡不充分的状态，所以政府推动思想解放和发挥发现、引导、扶植、推广、规范化等作用就成为了实现大数据产业高质量发展的关键一招。然而文献梳理却发现，大数据产业发展中的政府角色和政府作用的研究是国内外大数据产业研究的薄弱环节。因此亟需加强大数据产业发展中的政府作用研究，促进大数据产业的高质量发展。

一、发展大数据产业的时代背景与战略选择

人类在经过农业文明和工业文明以后开启了信息文明。在漫长的文明演进轨迹中，技术作为经济增长的源泉和社会变革的动力是文明向前发展的重要力量：农业革命催生了农业文明，工业革命推进了工业文明，信息革命的航船则将载着人类整体迈向信息文明时代。在信息文明的推进过程中最为核心的是信息技术的发展及其革命性影响，尤其是大数据、5G、量子信息、云计算、物联网、区块链、虚拟现实以及超级计算等互联网新兴技术的发展，而大数据又是信息技术的重中之重。因为在“数据、信息、知识、智能”的逻辑链条中，数据是信息、知识和智能形成的坚实基础，是信息文明的催化剂，更是新经济的土壤。[2]

(一)数据革命推动大数据时代的到来

近年来随着人工智能、物联网、云计算等信息技术的发展，来自人类社会和物理世界的数据在“人-机-物”高度融合（数据物化和物数据化）的背景下形成了一股数据洪流，体量之大、类型之多、速度之快、价值之高前所未有，人类从此告别了“小数据时代”，真真正正进入了“大数据时代”。[3]大数据时代的数据洪流夹杂和引领着技术流、资金流、人才流、物质流，正以并将持续以浩浩荡荡之势席卷全球各国，影响波及经济、政治、文化、科技等方方面面，科学价值、商用价值、政用价值和民用价值十分突出，作为科技利器“国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好”[4]。不难预见，顺应、主动把握和运用大数据及其产业发展规律者将昌盛兴旺，背离、轻视和被动适应其发展规律者将衰退落后。数据革命开启了大数据时代，大数据时代的大趋势蕴藏着大机遇、大挑战和大变革。[5]数据战略则将决定大数据时代的国家竞争能力，因此要把握机遇，迎接挑战，顺应变革。大数据时代需要适时适势，“取天时”，“谋地利”，“求人和”。

(二)大数据成为治国强国的科技利器

“数据革命”的逻辑延伸就是“数据治国”和“数据强国”，大数据正在成为治国强国的科技利器。就“数据治国”而言，大数据在“推进国家治理体系和国家治理能力现代化，完善中国特色社会主义制度”的治国理念和“创新、协调、绿色、发展、共享”的发展理念指导下大有可为，有利于提高政府“决策能力、吸纳能力、整合能力、濡化能力和传统政府能力”[6]，有利于优政惠民；就“数据强国”而言，大数据在全球经济增速放缓，中国经济进入新常态的背景下，有利于拉动经济增长，成为经济发展的新动力，发展大数据有利于兴业强国。

作为“第三次浪潮的华彩乐章”和信息文明时代的“金矿”、“新石油”、“钻石矿”，随着信息技术不断发展并与经济社会生活深入交汇融合，大数据已经成为推动经济转型发展的新动力，重塑国家竞争优势的新机遇，提升政府治理能力的新途径。大数据作为国家的基础性战略资源，既是国家实现快速发展的机遇，同时也是国家能力面临挑战的来源和国际竞争的新焦点。放眼全球，虽然大数据产业还处于初创阶段，但是近年来大数据及大数据产业的发展与竞争已提上日程。在国际上许多国家和地区已经出台了相关支持政策致力于争抢大数据发展的制高点，如新加坡、美国、英国、澳大利亚、日本、欧盟和韩国等已经相继颁布了推进大数据发展应用的政策文件。[7]而政府在大数据发展中的作用或角色又是不明晰的，要发挥大数据治国强国的正面作用，规避大数据在发展运用的负面作用，就需要正确的理论指导。

(三)发展大数据已上升为国家级战略

数据革命开启大数据时代，数据战略决胜大数据时代。大数据作为国家的基础性战略资源，致力于发展大数据产业以建设数据强国已经成为中国的国家战略选择。为推进我国大数据的发展应用，国家出台了系列相关的政策文件。尤其值得注意的是大数据越来越受到国家领导人的重视。年10月18日，习近平在十九大报告中指出要推动大数据和实体经济深度融合，培育新增长点、形成新动能。年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过的政府工作报告中，国务院总理李克强也指出要“实施大数据发展行动”。截止年两会，“大数据”已经连续六次进入国务院政府工作报告，显示了国家对大数据的高度重视。因而研究大数据是“国家战略”的内在要求和题中之义。

二、中国大数据产业发展现状与困境

（一）中国大数据产业发展的现状

大数据产业的发展是全球性的焦点事业和重点竞争领域。根据IDC公司测算在-年间全球数据总量急剧增长，到年的全球数据总量将达到35ZB。作为崛起中的数据帝国，目前中国大数据产业发展态势良好，据图1贵阳大数据交易所关于中国大数据产业规模的预估，从-年中国大数据产业规模将持续快速增长，到年中国大数据产业规模将达到亿元，且中国大数据产业发展显示出了市场规模不断扩大、国家政策环境不断优化、技术运用层出不穷的新局面、新特点。

图1中国大数据产业规模预估

（资料来源：笔者根据贵阳大数据交易所预估整理制作）

（二）中国大数据产业发展的困境

但是同时还必须意识到中国大数据发展的诸多困境：在政策法律层面，数据开放进程缓慢，数据主权、数据安全、数据隐私问题亟待推进，法律制度保障不健全；在人才层面，大数据专业技术人才稀缺，大数据基础科学研究薄弱；在产业层面，大数据产业链不健全，产业区位和产业结构不尽合理，产业生态体系不完善，企业协调创新能力较低，重复性建设严重。此外，尤其需要注意的是大数据的负面效应，在中国当下复杂的现代化转型中，要在树立底线思维的基础上推进大数据战略，既不能一管就死、也不能一放就乱。在中国当下贫富分化、社会矛盾凸显、区域发展不平衡、城乡二元割裂的大背景下，需要防范在“数字鸿沟”的基础上又形成“数据鸿沟”，造成诸多矛盾的扩大化、极端化。

三、中国发展大数据产业高质量发展政策建议

（一）贯彻落实大数据强国战略，以三用结合推进优政惠民兴业

在从农业文明迈向工业文明的历史进程中，中国是一个掉队者。落后挨打的中国从半蹲着到站起来、富起来的过程中扮演的是一个追赶者的国际形象，而今的中国进入了“强起来”的赶超时期，作为一个“引领者”正在全球治理中崛起。随着数据革命推动大数据时代的到来，大数据已然成为治国强国的科技利器，抓住大数据发展的机会窗口对于中国的国家实力和国际影响力而言至关重要。在世界处于百年未有之大变局之际，“无论从文明意义还是从制度体系上，目前世界秩序进入了‘无人区’”。[8]大数据可能是福音，也有可能是丧钟。因为除了正外部性外，大数据在技术（处理和存储风险）、个人（个人隐私和个体安全风险）、企业（归属、控制、规范和发展风险）和国家信息安全等多个层面都导致了潜在风险，所以风险防范战略、信息安全战略和大数据强国战略亟待贯彻落实。[9]历史和现实显示了世界政治“起点的血腥性、过程的残酷性、结果的霸权性”[10]，错失大数据发展的大机遇在世界政治角逐中或将带来毁灭性后果。

对国内外大数据产业发展中政府作用实践的考察我们发现，发达国家政府在大数据发展初期都给出了明确的战略定位和清晰的行动框架。相对而言，中国大数据上升为国家战略的时间相比发达国家略晚。但是随着贵州等地区将发展大数据定为省级战略后，中央政府旋即出台了《促进大数据发展行动规划纲要》，以“五大目标、七项措施和十项工程”吹响了数据强国战略的冲锋号。大数据作为一种资源、一种技术、一种理念、一种文化、一种资产，迅速在中国兴起浪潮，中央政府和各地方政府都致力于推进大数据产业发展，并出台了系列政策措施。

但是由于数据的开放性、流动性和交互性不高，数据孤岛、数据烟囱等现象依然普遍。且一哄而上、盲目重复建设的问题十分突出。虽然大数据产业如火如荼的发展，但是在数字鸿沟上新的数据鸿沟却有愈演愈烈之势。大数据产业并非像其它产业形态一样“发展归发展，应用归应用”，大数据发展应用是一项全民性事业，科技创新推动力、个体生活供给力、企业利益拉动力和社会服务需求力构成了大数据产业不断发展的动力源。大数据产业的发展应用既是全面小康的加速器，更是美好生活的催化剂。因此在国家层面充分树立数据主权意识的前提下，还要将大数据贯彻到治国理政、惠民便民和经济发展之中，做到大数据政用、商用、民用结合，这是大数据产业发展的目的所在，也是高质量发展的着力点。

（二）借鉴生存性智慧理论模式，科学合理地进行政府角色定位

政府的角色定位问题常谈常新。从亚当斯密到凯恩斯，政府与市场的关系问题一直是西方经济学话语体系中的中心议题。但是时至今日不得不反思的是为何当下国内外关于两者关系的讨论仍然囿于亚当·斯密的定调之中。[11]我们的目的是寻求经济规律，而不是朝拜圣人。所谓社会科学理论大都是描述性概念和规范性概念组成的，既有事实性基础，也难免价值性倾向。既然概念并非永恒，且解构必不可少，那么面对概念创造不足，建构就势所必然。[12]关于政府角色定位存在守夜人、干预者、市场增进、管理机构等不同取向，不同取向或可获得“片面的深刻”，但是容易导致“只知其一不知其二的狭窄视野和近视目光。”[13]政府存在微观属性和宏观属性的双重属性，在大数据产业发展中守夜人、干预者、市场增进、管理机构几种政府角色定位并非是截然割裂的，“名者，实之宾也”，推进大数据产业高质量发展或许需要上述几种角色的某些交叉，对此需要明晰政府作用的阶段性、多样性、连贯性、全局性和层级性。大数据产业发展的生命周期、复杂性、广博性、地域性等客观事实、发展规律以及国家政治制度结构是政府作用机制发挥的前提和基础。因此，需要摆脱传统唯知识导向的理论范式，借鉴“生存性智慧理论模式”来对科学合理地进行政府角色定位。

邓正来先生提出的生存性智慧是指：“生活实践中习得的、应对生活世界各种生存挑战的智慧。”[14]与普世价值、唯理主义、知识导向、制度导向不同，生存性智慧理论模式的核心是生存性哲学，智慧导向、地方性、未意图后果是其内在标识，元社会科学与全球理性则是双重转向。对于生存性智慧发展模式的内在紧张，或有批判，但是这对于中国社会科学的自主性建构依然有十分重大的启发意义。

在大数据产业发展过程中制度、政府和优势是主要的影响因素，“政府推动思想解放和发挥发现、引导、扶植、推广、规范化等作用”[15]对于大数据高质量发展又是重中之重，因为政府既是制度的创设者，又是优势的主导者。借鉴生存性智慧模式理论，笔者认为随着全面深化改革和竞争性地方转型，中国政府在角色转型将会更加偏向“市场增进”角色和“管理机构”角色，建立一个强起来的国家治理框架：“强政府-强市场-强社会”[16]，而全能主义倾向的“干预者”角色和放任自由倾向的“守夜人”角色或将慢慢淡出历史的视野。

（三）以全面创新管理引领驱动，提高大数据产业原始培育能力

大数据产业的发展主体是企业，关键在创新。通过对技术创新演化的回溯和国内外大数据产业发展的综合研究，笔者认为在大数据产业发展中亟待树立一种全面创新管理的理念，以全面创新管理引领驱动，提高大数据产业原始培育能力，才能促进大数据产业高质量发展。因此大数据产业高质量发展需要以价值增加为目标，以大数据战略为导向，避免一哄而上、盲目建设、同质竞争，致力于提高和增加大数据的经济价值、政治价值、文化价值、社会价值和生态价值，“合于利而动，不合于利而止”，防止大数据概念的泡沫化及大数据产业产能过剩。大数据产业高质量发展需要以提高产业原始培育能力为中心，以全要素创新为手段。在大数据产业发展中，不断增强知识创新能力以及产品、工艺创新能力，并提高预见大数据产业演进发展方向的判断能力，同时实现技术、组织、市场、战略、管理、文化、制度等的全要素创新。[17]

大数据产业发展中企业进行全面创新管理，意在克服和打破中国传统经济增长模式中的资源瓶颈、自主知识产权瓶颈和管理升级瓶颈，实现竞争力基础、资源整合途径和创新模式的战略性转变。大数据与实体经济的融合发展具有广博性，笔者提出了大数据产业发展的五种路径：生产和供给大数据产品和大数据服务的基础型路径、以大数据技术促进传统产业创新发展的融合型路径、由大数据技术带动全要素生产率提高的效率型路径、由大数据技术与传统产业生成新技术、新产品、新模式的新生型路径以及随着大数据技术发展应用新增消费者剩余和社会福利的福利型路径。大数据产业的高质量发展有赖于五种路径的协调推进，因此大数据企业要进行全要素、全时空和全成员创新和协同，发挥大数据的战略意义。

（四）正确理解和发挥政府作用，推进大数据产业平衡充分发展

国家政治制度结构是理解政府作用机制的基石，大数据产业发展规律则是发挥政府作用机制的前提。公共治理制度多样性和大数据产业生命周期是正确理解和发挥政府作用，推进大数据产业平衡充分发展的着眼点。公共治理制度的多样性客观存在于国与国之间以及国家内部。美国、英国、新加坡、澳大利亚、韩国、日本和中国在政治结构、产权结构、社会结构上差异较大，官僚化、社会化和市场化的制度安排也不尽相同，因此在大数据产业发展中政府作用机制的发挥也相去甚远。在我国内部，中央政府和地方政府以及各地方政府之间，具有相同政治结构和产权结构，但是社会结构具有多样性和差异性，认知性社会资本的丰富程度也不同，因而虽然在官僚化制度安排上具有统一性，但是社会化和市场化制度安排又有较大的分殊。也就是说，在大数据产业发展过程中，由于行动者与行动情景构成的行动舞台不同，因此要从制度多样性视角来理解政府作用。[18]

此外，大数据产业发展有一个从初创期、成长期、成熟期、稳定期再到调整期的生命过程，时空不同，政府作用机制也存在阶段性、地域性差别。因此，为了促进我国大数据产业的发展需要明晰政府作用的阶段性、多样性、连贯性、全局性和层级性。阶段性是指要随着大数据产业发展的不同阶段进行相应的调适，多样性是指大数据产业发展存在地域性，因而相应的政府作用机制也存在多样性，连贯性则是指政府出台相应的大数据产业政策法规时要前后接续，全局性是指在大数据产业发展中国中共产党在顶层设计及地方布局中具有统筹作用，层级性则是指在大数据产业发展中中央政府和地方政府之间作用机制存在侧重点和差异性。

就当下中国大数据产业发展而言，要不断完善和发挥政府公共服务职能，加大大数据产业相关的基础设施建设，缩小与发达国家在基础设施层面的差异；为大数据产业发展营造良好的数据文化环境和舆论氛围基础，促发企业家精神；为大数据产业发展培养专业的技术人才和管理人才，为大数据产业持续健康快速发展提供人才储备和人才保障；要注意全球大数据产业发展中的技术变化和市场变化趋势，为企业提供引导。要优化政府经济调节职能，加大大数据产业的科技研发投入，为大数据产业发展提供扶持基金，带动企业科技创新，为关键核心技术的研发提供资金支撑；为培育和促进大数据产业发展提供亟需的财税优惠政策；引导大数据在行业、要素类型、产业环节以及地域之间平衡充分发展。同时，要不断提高政府数据开放程度，加快政府数据开放进程，为大数据产业发展提供健全的社会保障和社会安全机制，为大数据企业的资源获取和政务信息提供便利性。在大数据产业发展过程中要更加注重市场监管，任务导向政策与扩散导向政策相结合，建立健全市场准入机制，适时将大数据产业发展过程中的政策文件上升为法律法规，完善大数据产业发展的法律法规制度。

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来源/《决策咨询》年第3期

编辑/徐宏罗宇劼